Innspill til ny handlingsplan mot rasisme - Høringsuttalelse

Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Avdelingsdirektør Bjørg Undstad
Postboks 8019 Dep
0030 Dep

Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) – kommentarer til evaluering og innspill til videre arbeid på feltet.

Deres ref. 200600480-/ANL Dato: 10.01.07

Antirasistisk Senter takker for høringsbrev. Vi har i første rekke kommentarer til evalueringen av handlingsplanen mot rasisme og diskriminering og oppfølgingen av denne, dernest til noen punkter til rapporten om tiltak og gjennomføring:

Handlingsplanen og evalueringen – de overordnete spørsmål (ref Innledning, s. 1):
Vi vil først kommentere spørsmålene i innledningen av den interne evalueringen:
Har handlingsplanen fungert som styringsverktøy; har den fungert som helhet; hvordan har departementene fulgt opp tiltakene i planen; og har tiltakene vært hensiktsmessige/hatt positiv effekt?

Har handlingsplanen fungert som styringsverktøy for å realisere overordnede politiske målsettinger?
Det siste tiåret har statlige myndigheter hatt et økt fokus på rasisme og diskriminering. Antirasistisk Senter – og tidligere Tidsskriftet Immigranten/Aksjonsgruppe mot rasisme – har arbeidet for dette siden 1979, og synes det har vært en positiv utvikling at arbeidet mot rasisme har blitt etablert på overordna, nasjonalt nivå. Vi har derfor også uttrykt prinsipiell støtte til statlige de handlingsplaner, selv om vi har vært kritiske til den enkelte handlingsplans utforming.

Handlingsplaner mot rasisme og diskriminering er både et resultat av økt fokus, og et instrument for økt fokus på problematikken. Dette vil således kunne være et bidrag til å realisere overordnede politiske målsettinger.

Men skal en målsetting ”realiseres” fordrer dette at handlingsplanens tiltak er konkrete, målrettede og at effekten måles. Det er dessverre ikke tilfellet med den foreliggende handlingsplanen. Planen synes likevel å ha fungert i den forstand at mange av de konkrete tiltakene som står på planen er blitt gjennomført.

Problemet med planen er at tiltakene ikke står i forhold til de overordnede målsettingene. Mens ambisjonsnivået på overordna nivå er høyt, er det lavt på det konkrete nivå – og dette svekker muligheten til å ”realisere overordna politiske målsettinger”.

Det er også et problem at måloppnåelse ikke vurderes i forhold til bedring av det planen er ment å medvirke til – nemlig bekjempelse av diskriminering. I den foreliggende evalueringen er målet nådd når tiltaket er utført.

Har planen fungert som helhet?
Ut fra foreliggende evaluering er det umulig å svare på dette spørsmålet. Dessuten gjør svakheten ved planen (manglende sammenheng mellom konkret og overordnet nivå) at ”helheten” også burde diskuteres. På den annen side mener vi at denne planen har fungert bedre enn de foregående.

Hvordan har departementene fulgt opp tiltakene?
Oppfølging forutsetter forankring vertikalt, på overordna så vel som på saksbehandlernivå. Departementet vedgår på s. 5, pkt 2.1, at oppfølgingen har vært ujevn.

Det har vært frustrerende at det var møter i dialogforumet hvor representanter fra enkelte departement ikke møtte opp ei heller hadde noen stedfortreder. Det vanskeligjorde arbeidet. Ved en rekke tilfeller var det representanter tilstede som steppet inn på kort varsel og hadde følgelig liten kunnskap om det de skulle svare på.
Vi slutter oss til den selvkritikken departementet framfører.

Har tiltakene vært hensiktsmessige/hatt positiv effekt?
Vi er enige i at planen har bidratt til mer effektiv gjennomføring av tiltak, ikke minst på grunn av de regelmessige møtene i dialogforum for oppfølging av planen, og NGOenes deltakelse i dette. Dette har ansvarliggjort departementene og gjort oppfølging, så vel som manglende sådan, og avvik av opprinnelig plan, transparent. Det finner vi positivt.

I hvilken grad planen har bidratt til effektiv innsats mot rasisme og diskriminering er vi mer skeptiske til. Den foreliggende evalueringen av handlingsplanen er også for ensidig kvantitativ og for overfladisk til at en kan si noe nyttig om det.

Departementet skriver på side 6, pkt 2.3.1 at arbeidet med planen har bidratt til å øke kunnskapen om, og bevisstheten, rundt diskriminering i offentlig sektor. Antirasistisk Senter savner i evalueringen en nærmere utdyping av hva den kunnskapen om diskrimineringen går ut på.

Under pkt.1.2.2. ”Effekter av tiltakene” skriver AID at det er viktig å se tiltakene i en sammenheng, og det fastslås at ”planen har gitt resultater og at tiltakene har vært hensiktsmessige”. I. Pkt. 2 ”Oppsummering og vurdering av de viktigste tiltakene” står det: ”Så langt ser det ut som om resultatene av de gjennomførte tiltakene er gode.” Det er vanskelig å se hvordan det finnes dekning for denne konklusjonen i den foreliggende statusrapport og evaluering. Det angis heller ingen kriterier for å vurdere effekten av tiltakene.

Kommentarer til Pkt 1 Evalueringen, ramme og metode.
I andre avnitt i pkt 1.1. Metode for evalueringen sier man at: ”Vi har ikke foretatt en vurdering av hvert enkelt tiltak i planen.” Dette er en stor svakhet ved hele evalueringen, og er sterkt kritikkverdig. Det gis ingen begrunnelse for dette fra AIDs side, og det fremstår som merkelig når det foreligger en statusrapport som rapporterer på hvert enkelt tiltak og man har brukt så vidt lang tid på evalueringen.

En rapportering som er basert på egenrapportering, og der svaret som gis nesten utelukkende dreier seg om hvorvidt tiltak er gjennomført eller ikke, sier lite om resultater.

I forklaringen av valget av intern evaluering heter det at ”det kan i enkelte tilfeller være vel så hensiktsmessig med egne evalueringer av slike planer”. Dette begrunnes heller ikke, og når vi ser kvaliteten på denne evalueringen vil vi på det sterkeste anbefale AID å innhente ekstern kompetanse ved fremtidige evalueringer.

Det er en svakhet at evalueringen ikke er gjort av en ekstern instans. Man kunne eventuelt velge ut noen innsatsområder og gi disse en grundigere evaluering, av kvaliteten på de gjennomførte tiltak, sammenhengen med de overordna målsettinger og effekt mht diskriminering/deltakelse/integrering.

Fraværende: Handlingsplanens konsekvenser for dem det angår.
Antirasistisk Senters primære perspektiv i vårt arbeid er konsekvensene for dem diskrimineringen rammer. Dette perspektivet synes fullstendig utelatt i så vel handlingsplanen, statusrapporten og i AIDs evaluering.

Fokuset er på hvorvidt forvaltningen har maktet å iverksette tiltakene per se, og det forsøkes i svært liten grad å vurdere hvilke konsekvenser tiltakene fikk for dem de var ment å gjelde for. Stedvis anføres det at det er for tidlig å si noe om langsiktige konsekvenser, men heller ikke de kortsiktige konsekvenser vurderes.

Vi er svært kritiske til at konsekvensene for dem diskrimineringen rammer til de grader er fraværende, og vi mener det er et hovedankepunkt mot hele arbeidet som har blitt gjort.

Kritikken mot utforming av handlingsplanens tiltak som lite konkrete og målrettede får også følge for evalueringen. De vage og generelle formuleringer om at handlinger skal ”videreføres”, ”følges opp”, ”fokuseres på” medfører at det er vanskelig å evaluere dem.
Dette kan eksemplifiseres ved at man mener at målet med et styrket rettslige vernet mot rasisme og diskriminering er oppnådd og vært vellykkede, fordi et nytt regelverk er vedtatt og et forvaltningsorgan er opprettet.. Antirasistisk Senter er glade for både regelverk og opprettelse av forvaltningsorgan, men hvorvidt etniske minoriteter i realiteten har fått et styrket vern gjenstår ennå å se, og konsekvensene for dem det angår må vel være kriteriene for måloppnåelse?

Manglende fokus på konsekvenser for dem som er utsatt for diskriminering er en gjennomgående svakhet ved hele evalueringen. Det er svært lite faktagrunnlag som eksisterer eller som legges fram om dette, og da blir følgelig departementets tilfredshet med planen i lite samsvar med realitetene for Norges minoritetsbefolkning.

Kommentar til pkt. 2. Oppsummering og vurdering av de viktigste resultatene

Kommentar til 2.1 Departementets koordinator- og pådriverrolle:
At Arbeids- og inkluderingsdepartementet har en utfordring i sin rolle som koordinator og pådriver overfor andre offentlige instanser og myndigheter, kan vi godt se. Dette er et spørsmål som må løses, vi har også merket oss at oppfølgingen i enkelte departement ”henger” på enkeltpersoner og at det synes som om handlingsplanen mangler vertikal forankring i enkelte departementer.

En slik avhengighet av enkeltpersoner tyder på at planen ikke prioriteres høyt i de respektive strukturer. Hvis prioriteringen var høyere, ville planen vært internalisert i systemet, og det ville være flere enn én som hadde ansvar og kunne svare for instansens oppfølging.

Vi registrerer at denne mangelen på vertikal forankring gjør dialogforumets oppfølgingsfunksjon er desto viktigere.

AIDs egen evaluering er sprikende: AID mener i pkt. 2.1. KRD/AIDs pådriver og koordinatorrolle at ”arbeidet er gjennomført på en god og ryddig måte”. Man skriver samtidig eksplisitt at i ”noen departementer” har det vært lite kunnskap om planen, mangelfull oppfølging og manglende forankring på ledernivå. Dette er vanskelig å se at dette er i samsvar med en ”god og ryddig måte”, og må også forstås som en selvkritikk fra AID for ikke å ha sikret forankring og oppfølging på departementsnivå.

Kommentar til 2.2 Utvalgets rolle og funksjon, og NGOers medvirkning
Vi mener at utvalget har fungert positivt som et sted for utveksling av informasjon, og et sted for oppfølging av hvorvidt og hvordan enkelt-tiltak er iverksatt. Denne åpenheten er noe vi setter pris på.

Utvalget som ble opprettet i 2003 kom i stand etter initiativ fra Antirasistisk Senter.
Enkelte instansers fravær på enkelte møter (ref. avhengighet av enkeltpersoner, se pkt 1.3) har gjort at det har gått lang tid mellom hver gang enkelte av de tiltakene vi fant viktige er blitt diskutert.

Det er også ”hull” på NGO-siden, noe som gjør at det var færre innspil når det gjelder å overvåke for eksempel tiltak innen helse og skole/utdanning. Vi foreslår at departementet inviterer organisasjoner som arbeider innen disse sektorene til å delta i forumet.

Antirasistisk Senter merker seg at departementenes representanter føler seg hemmet i organisasjonenes nærvær, og at dette har gjort at ”det har vært vanskelig med en diskusjon rundt videre fremdrift, drøftinger av utfordringer, løsninger og oppfølging av tiltak” (s 5, pkt 2.2).

Vi forstår at myndighetenes representanter ikke ønsker å kritisere hverandre i de ikke-statlige organisasjonenes nærvær, og det er sikkert viktig at departementene løser dette. Men å tildele NGOer et B-medlemskap i dialog-forumet, og bare innkalle dem ”ved behov”, slik det foreslås på s. 13, pkt 3.2 (Koordinering av innsatsen) er en løsning vi er sterkt uenige i. Departementet må opprette andre interdepartementale fora til slike diskusjoner og ikke bruke dette som et argument for å innskrenke NGOers deltakelse i dialogforumet.

Når det gjelder organisasjonenes innsats, må departementene ha realistiske forventninger til hvilken innsats disse små organisasjonene kan yte når det gjelder å ”foreslå nye tiltak og i forhold til gjennomføringen av de tiltakene som er med i planen”. Antirasistisk Senter føler seg på ingen måte truffet av kritikken om at organisasjonene kunne ”vært mer aktive i utvalget og benyttet deltakelsen til å stille flere begrunnede spørsmål til departementene”, siden vi har brukt møtene til å etterspørre oppfølging av konkrete aktiviteter som vi anser som viktige.

Fra vårt ståsted har det heller vært et problem at vi føler at vi blir ansett som ”masete” når vi må gjenta spørsmål som vi ikke har fått svar på, og fortsetter å etterlyse bebudet handling.

Vi ønsker ikke ytterligere pålegg av oppgaver når det gjelder gjennomføring av en plan vi ikke er aktører i.

Kommentarer til 2.4 Tiltak og måloppnåelse
Vi har ikke hatt kapasitet til å gå konkret inn på hvert eneste tiltak i planen. Dette burde vært gjort, men forutsetter helt andre ressurser enn det vi sitter med.

Vi ønsker likevel å illustrere våre synspunkter med et par konkrete eksempler.

Politi og påtalemyndigheter
I ”Endelig rapport..” Pkt. 5.4.1. ”Politiet skal øke sin bevissthet og kunnskap om minoriteter”.
PODs dialogforum som Antirasistisk Senter deltar i fungerer etter forutsetningen rimelig bra. Det er opprettet en rekke lokale fora, men dette har i liten grad vært forankret i POD i forhold til hva dialogforaene skulle være og det foreligger ingen evaluering av disse.

Det påfølgende punkt om opplæring er meget vagt utformet der det heter at behovet skal ”vurderes” og det skal ”utarbeides planer”. Det angis at en - 1 - person fra hvert distrikt har deltatt på kurs. Det er ikke meget i forhold til at det er 9000 ansatte. Det fremkommer opplysninger om kurs- og etterutdanningstilbud, men det konkretiseres ikke hvordan dette skal oppfylle målsettingen om opplæring av ”alle ansatte”.

Riksadvokaten har avholdt flere samlinger og sendt ut rundskriv jfr. Pkt 3, men rapporten gir ingen opplysninger om resultatene av dette arbeidet. Det meldes om rapporteringsrutiner, men det står ingenting om hva rapporteringen har resultert i.

Dokumentasjon og overvåking. (pkt. 5.5.)
Dette har vært på dagsorden i snart 20 år og det er med beklagelse at vi må innse at vi pr. 22.12.06 fremdeles ikke har noen statistikk og oversikt på dette feltet.
Den oversikt som det refereres til i pkt. 5.5.1. bekrefter at en tilfredsstillende kunnskapsstatus om ”art og omfang” av rasisme og diskriminering ligger fram i tid
POD arbeider fremdeles med registrering og statistikk mht. rasistisk og diskriminerende atferd, og det er ingen overdrivelse å antyde at dette arbeidet neppe har høyeste prioritet.
Det refereres videre til RESP og språkvask av uheldig begrepsbruk for å registrere etnisitet. Det kan virke som om denne ikke er utført da Politiinspektør Runa Bunæs i strategisk stab i Oslo politidistrikt uttaler til Dagsavisen 2.10.06 uttaler at ordet «neger» brukes i politiets registreringssystemer. ”I politiet er derfor neger et verdinøytralt ord, som brukes for å beskrive en person med mørk hudfarge”.
Det er etter vårt syn talende for handlingsplanens uforpliktende og vage formuleringer nå man på dette punktet kan lese at RESP at de skulle se på ”Muligheten for en gjennomgang”, og at man ikke stiller noe sterkere krav enn dette.

Internett
Det er en bemerkelsesverdig rapportering på dette punktet.
Under pkt. 5.6.1. om ”økt innsats fra politiet” gjengis en tekst fra nettsiden til politiet, og det refereres til man på denne nettsiden kan laste ned ”lover og regler knyttet til temaet”.
Det står ikke ett ord om hva politiets økte innsats skal ha bestått i, og det er nærliggende å anta at denne innsatsen kun har bestått i å lage en oversikt over relevante lover og regler.

Kripos` tipslinje (pkt. 5.6.2.) er det mest konkrete tiltak vedr. internett.
Kripos opprettet først et tipsskjema som var så detaljert og komplisert at bruken var svært vanskelig. Dette skjemaet ble fjernet, men i dag er situasjonen om mulig enda verre.
På politiets hovednettside kan man gå ned i en undermeny og komme til en generell tipsside som inneholder tipsmuligheter for datakriminalitet, økonomisk, overgrep mot barn og miljøkriminalitet. Hvis man er iherdig og oppfinnsom kan man finne rasismetipset på siden som omhandler ”Mangfold”. Der ligger en pr. 12.12.06 ikke-fungerende lenke.
Status er at Kripos ennå ikke har maktet å lage denne tipslinjen.
Vi kan forutsette at Kripos likevel har mottatt tips, men i rapporten oppgis ikke hvor mange tips som har kommet inn eller hva disse har ført til av etterforskning eller påtale.
De saker vedr. Rasistiske ytringer som har kommet opp for retten har blitt anmeldt av Antirasistisk Senter. Det er således vanskelig å se at det overhode har vært noen økt innsats fra politiet i forhold til rasisme på internett.

Internasjonalt arbeid
Vi har også lyst til å knytte en liten kommentar til pkt 2.5.1 Deltakelse i internasjonale prosesser – Europarådets kampanje All Different – All Equal som gjennomføres i 2006-2007. Denne kampanjen har vært særdeles usynlig, og det er grunn til å sette et spørsmålstegn ved den forankring man her har valgt når det gjelder organisasjonslivet.

Kommentar til Pkt 3 Konklusjoner og anbefalinger

Til 3.1 Ny handlingsplan?
Vi støtter departementets synspunkt om at det er lite hensiktsmessig å utarbeide handlingsplan uten at det avsettes midler til gjennomføring.

En handlingsplan uten penger fører ikke til handling – noe som er negativt av to årsaker: Handlingsplanen legger beslag på arbeidstid og oppmerksomhet, og misbruker folks tid – noe som bare fører til utmattelse. For det andre blir handlingsplanen redusert til kakepynt og festtaler, og det har det den effekt på offentlig opinion at får inntrykk av at ingen ting hjelper – fordi man i offentlig debatt forveksler snakk med handling. If you talk the talk – walk the walk, for å bruke kvinnebevegelsens gamle slagord.

Når det gjelder utarbeidelse av ny handlingsplan, vil vi også her støtte departementets oppfatning: En handlingsplan mot rasisme bør henge sammen med en handlingsplan for integrering. Vi støtter ny plan, men det må tilføres ekstra ressurser og hele planen må legges opp mht. å evalueres utfra de faktiske konsekvenser det får for etniske minoriteter.

Til 3.2 Koordinering av innsatsen
Her vil vi fokusere på to anliggender: Dialogforumets funksjon, og organisasjonenes plass og rolle i dette, og organisasjonenes involvering ”mer generelt i myndighetenes arbeid”

Dialogforumets funksjon:
Vi anser dialogforumet som viktig. Målsettingene med forumet må være å overvåke at handlingsplanen faktisk gjennomføres, og være et sted for gjensidig informasjon, innsyn og åpenhet/transparens, og synliggjøring av ansvar. Det bør fortsatt være et forum der organisasjonene har en selvstendig, fast plass. Organisasjonenes rolle er å være vakthund, komme med kritikk og innspill.

Forslaget om å opprette et tverrdepartementalt utvalg ”frivillige organisasjoner m.fl. inviteres til å delta/komme med innspill etter behov” og NGOene dermed ikke har fullverdig deltakelse, er vi følgelig imot. En slik redigert deltakelse hindrer organisasjonenes mulighet til innsyn.

Organisasjonene: Frie og uavhengige, eller utøvere av myndighetenes politikk?
Evalueringens siste setning lyder: ”Frivillige organisasjoner, og andre som arbeider med inkludering, bør også involveres mer generelt i myndighetenes arbeid for å forebygge og bekjempe rasisme og diskriminering.”

Denne konklusjonen forundrer oss. For det første fordi den ikke henger i hop med verken noe som står i handlingsplanen eller i evalueringen. For det andre fordi den peker i retning av en definisjon av frivillige organisasjoner som står i motsetning til deres frie, uavhengige stilling. Hva mener man med ”involveres mer”, og hva mener man med ”generelt” og ”myndighetenes arbeid”? Skal myndighetene definere dagsorden for så å instruere organisasjonene? Spørsmålene som reiser seg er mange, og vi reagerer sterkt på at denne konklusjonen framsettes uten avklaring av begrep, og uten konkretisering av hva man egentlig mener her.

Slik vi tolker formuleringen ligger det implisitt at arbeidet med å forebygge og bekjempe rasisme og diskriminering ledes av myndighetene, som så definerer arbeidsoppgaver som de frivillige skal delta i.

Dette stemmer ikke med den selvstendige rolle frivillige organisasjoner har i det norske samfunn, som selvstendige påvirkningsagenter, mellomledd mellom grasrot og det institusjonelle nivå, vaktbikkjer og dagsordensettere (jfr blant annet evalueringen av de landsdekkende organisasjoner på innvandringsfeltet).

Det stemmer heller ikke med virkeligheten. Antirasistisk Senter har vært på dette feltet lenge. Vi har vært i forkant av, og påvirket, myndighetenes arbeid. Vi satte rasisme på dagsorden den gang problemene innvandrere møtte ble definert som kulturkollisjon. Vi kjempet for aksept som tverrnasjonal organisasjon som omfattet også majoritetsbefolkningen, og for å få støtte som ikke-nasjonalt forankret organisasjon den gang støtte kun ble gitt til de nasjonale (og monokulturelle) organisasjoner. Vi krevde et menneskerettighetsvern mot rasistisk diskriminering på linje med likestillingsloven lenge før Senter mot etnisk diskriminering så dagens lys. Vi hevdet at arbeid mot diskriminering og for integrering henger uløselig sammen, og ble møtt med hevede øyebryn og skepsis fra et departement som nå sier det samme.

Vi kunne nevne flere eksempler, og flere organisasjoner som har vært i forkant av myndighetenes definisjon av problemstillinger. Poenget er at dersom NGOenes rolle skal være å ”involveres mer generelt i myndighetenes arbeid”, vil det gå på bekostning av deres selvstendighet og rolle som dagsordensettere, som kritikere og vakthunder.

Dersom man ønsker at organisasjoner i større grad skal være leverandører og implementerende ledd, så er det en diskusjon som må tas eksplisitt på det grunnlag.

Inntil denne diskusjonen tas, vil vi oppfordre til at denne setningen fjernes som ”anbefaling”.

.

Med vennlig hilsen
Antirasistisk Senter

Mari K. Linløkken Henrik Lunde
Nestleder Informasjonsleder